Голові міської ради
ЛЯХУ В.М.
вул. Соборна, 2, м. Слов’янськ
Донецька область, 84122
Шановний Вадиме Михайловичу!
За дорученням Голови Верховної Ради України А.В. Парубія Ваше звернення стосовно змісту окремих положень статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розглянуто за належністю. Ви ділитеся своїми міркуваннями щодо доцільності подальшого існування чинної редакції зазначеної статті 15 та пропонуєте ініціювати внесення таких змін до окремих її положень:
– у пункті 2 частини першої виключити слова «проекти рішень, що підлягають обговоренню»;
– в частині третій слова та цифри «за 20 робочих днів» замінити словами на цифрами «за 10 робочих днів».
Ви вважаєте, що реалізація пропонованих змін сприятиме своєчасному та якісному здійсненню органами місцевого самоврядування своїх повноважень, зростанню довіри територіальних громад до них, забезпеченню конституційних прав та інтересів громадян.
У зв’язку з цим, з урахуванням предмета відання (п. 22 Додатку до Постанови Верховної Ради України від 04.12.2014 р. № 22-VIII), відповідно до частини третьої статті 21 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» повідомляємо наступне.
I. Щодо змісту чинних положень пункту 2 частини першої та частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації»
Пунктом 2 частини першої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядників інформації (в тому числі органи місцевого самоврядування) зобов’язано оприлюднювати прийняті ними нормативно-правові акти та акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності, іншу інформацію про діяльність суб’єктів владних повноважень, порядок обов’язкового оприлюднення якої встановлений законом.
Водночас частина третя статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» поглинає за змістом пункт 2 частини першої цієї статті щодо «проектів рішень». Тобто, за 20 днів оприлюдненню підлягають всі проекти нормативно-правових актів, а також всі проекти інших рішень органу місцевого самоврядування (зокрема індивідуально-правові акти), незалежно від того, чи підлягають вони обговоренню, – якщо інше не передбачено законом.
Слід мати на увазі, що в частині третій статті 15 «Про доступ до публічної інформації» не передбачено винятків щодо вимоги оприлюднення проектів актів за 20 робочих днів. Водночас, відхилення від 20-денного строку можливе, але виключно у випадках, коли інші закони встановлюють інші терміни або сформульовані таким чином, що їх неможливо виконати з дотриманням цього правила.
Наприклад, представники органів влади мають керуватися спеціальним законодавством під час надзвичайних ситуацій. Чинна редакція частини одинадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (набрала чинності з прийняттям Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про інформацію» та Закону України «Про доступ до публічної інформації» № 1170-VII від 27 березня 2014 року) містить наступну норму:
«Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки».
Зазначена стаття 59 не визначає вичерпного переліку «невідкладних випадків», у яких дозволяється оприлюднювати проекти актів місцевого самоврядування негайно, без дотримання 20-денного строку, однак чітко вказує: це є можливим у випадку, коли інший (менший) строк передбачений законом. При цьому під «законом» слід розуміти сукупність усіх законодавчих актів, якими регулюються відносини в даній сфері.
Так, відповідно до Кодексу цивільного захисту України від 2 жовтня 2012 року № 5403-VI (чинна редакція – від 12 травня 2017 року) органи місцевого самоврядування забезпечують організацію і проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також підтримання громадського порядку під час їх проведення. З цією метою повинні прийматися термінові рішення для виконання відповідних обов’язків органом місцевого самоврядування. Інших подібних випадків стосуються частина четверта статті 8 («Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації») і стаття 10 («Заходи, що можуть здійснюватися в зоні надзвичайної екологічної ситуації») Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» (чинна редакція – від 28 грудня 2015 року), а також стаття 14 («Діяльність органів державної влади, військового командування та органів місцевого самоврядування в умовах надзвичайного стану») Закону «Про правовий режим надзвичайного стану».
Отже, проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, що стосуються фактів, які загрожують життю, здоров’ю та/або майну осіб, а також заходів, які застосовуються у зв’язку з цим, підлягають невідкладному оприлюдненню після їх підготовки та можуть бути прийняті без додержання 20-денного терміну.
Незастосування норми про 20-денний строк допускається також, якщо спеціальний закон чітко обмежує строк прийняття певного рішення. Наприклад, Бюджетний кодекс (стаття 77) встановлює вимоги до кінцевих термінів ухвалення відповідних місцевих бюджетів (два тижні після оприлюднення Державного бюджету). У цьому випадку слід керуватися нормою спеціального закону – Бюджетного кодексу. А норму частини третьої статті 15 Закону «Про доступ до публічної інформації» можна при цьому виконати, оприлюднивши заздалегідь попередній проект відповідного бюджету.
Випадки, у яких допускається скорочення строку оприлюднення проектів, виявляються в процесі правозастосовної діяльності.
II. Дещо про засади вирішення колізій законодавства
Ваше звернення стосується випадків, які у правовій науці визначається терміном «правова колізія». Тому звертаємо увагу на те, що у випадках колізії (тобто, відносин між нормативними приписами чи актами, які мають форму розбіжностей чи суперечливих тлумачень, що виникають в процесі регулювання однотипних фактичних відносин) співвідносних нормативних приписів законів України, які суперечать один одному, слід керуватися роз’ясненнями Конституційного Суду України, викладеними в пункті 3 мотивувальної частини його Рішення від 3 жовтня 1997 року № 4-зп про набуття чинності Конституції України.
У цьому Рішенні КСУ роз’яснено: «Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше».
Роз’яснення КСУ застосовується до приписів усіх законів України, які містять розбіжності щодо регулювання однотипних фактичних відносин.
Тобто, у випадку виникнення колізії між нормою статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації і нормою того чи іншого з названих Вами спеціальних законів насамперед слід встановити дату прийняття колізійної норми та співставити її з часом набрання чинності Законом України «Про доступ до публічної інформації». Якщо норма спеціального закону була прийнята пізніше 13 січня 2011 року (дати набрання чинності Законом «Про доступ до публічної інформації» з нормою про 20-денний строк, що є незмінною дотепер), то це може служити підставою для надання в процесі правозастосування переваги нормі спеціального закону.
При практичному вирішенні колізій законодавства керуються також юридичною силою того чи іншого нормативно-правового акта. Під такою силою розуміється його місце в ієрархічній структурі нормативно-правових актів. Значення, верховенство або підпорядкованість кожного акта залежить від конституційних повноважень, компетенції, положення і ролі органу, який його прийняв.
Ієрархія нормативно-правових актів у правовій системі України залежно від їх юридичної сили має такий вигляд:
1) Конституція України – Основний Закон нашої держави;
2) міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України:
3) закони України;
4) укази Президента України;
5) постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України;
6) нормативно-правові акти Автономної Республіки Крим, рад областей, міст Києва та Севастополя;
7) інші нормативно-правові акти України.
Загалом слід мати на увазі, що проблема вибору однієї норми із кількох, що знаходяться у колізії, вирішувалася протягом тисячоліть, і ще давньоримські юристи виробили знамениті правила вирішення колізій за принципами закону, прийнятого пізніше (lex posterior), закону вищої сили (lex superior) та спеціального закону (lex specialis). В сучасній українській правовій науці ці принципи ще мають назви темпорального, ієрархічного, та змістовного.
ІІІ. Про законодавчу ініціативу щодо зменшення встановленого законом строку оприлюднення проектів нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування
По суті поставлених Вами питань повідомляємо наступне.
Відповідно до чинного законодавства Комітет будує свою роботу на певних принципах, серед яких – вільне обговорення і вирішення питань, плановість, колегіальність, наукова обґрунтованість. Зазначене сповна стосується й питань подальшого внесення змін до Закону України «Про доступ до публічної інформації» (зокрема в частині, якої стосується Ваше звернення). Акумульовані упродовж тривалого часу пропозиції щодо удосконалення Закону постійно вивчаються та узагальнюються на рівні наукових експертів. Це відбувається з урахуванням міжнародних стандартів доступу до інформації, що містяться, зокрема, в міжнародних документах, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а також у національних законах, які вважаються прогресивними (наприклад – закони Болгарії, Естонії, Індії, Словенії, Хорватії). Важливим аспектом у процесі вдосконалення Закону є, з одного боку, необхідність збереження існуючого рівня захисту права на доступ до інформації, а з іншого – врахування стану суспільства та процесів, що протікають у ньому.
Серед законопроектів щодо подальшого системного удосконалення законодавства про доступ до публічної інформації, які перебувають на розгляді у Верховній Раді України, поставлених у Вашому зверненні питань безпосередньо стосується внесений народними депутатами України О.Жолобецьким, С. Рибалкою, С. Хланем, Б. Розенблатом та іншими проект Закону України про внесення змін до статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо зменшення терміну оприлюднення проектів нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування (реєстраційний № 2003а від 3 червня 2015 року).
Документ розроблено з метою удосконалення положень Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо встановлення терміну оприлюднення проектів нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування. З цією метою пропонується внести зміни до частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», якими передбачити, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 календарних днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Цей проект у порядку, передбаченому статтею 93 Регламенту Верховної Ради України, було розглянуто на засіданні нашого Комітету 15 липня 2015 року (протокол № 25). Беручи до уваги висловлені в ході обговорення пропозиції, а також думку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України, Комітет ухвалив рішення рекомендувати Верховній Раді України включити зазначений законопроект до порядку денного її пленарних засідань та за результатами розгляду в першому читанні прийняти його за основу. Разом з тим народні депутати України - члени Комітету, погоджуючись із критичними зауваженнями ГНЕУ Апарату Верховної Ради України, висловили пропозицію щодо необхідності подальшого додаткового обґрунтування запропонованої авторами проекту №2003а законодавчої новели. Це зумовлено тим, що вимога частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» покликана насамперед сприяти забезпеченню максимальної відкритості й прозорості діяльності органів місцевого самоврядування та належного контролю з боку громадськості.
Таким чином, з урахуванням зазначеного, питання щодо внесення змін до положень, про які йдеться у Вашому зверненні, залишається відкритим. На жаль, подальший розгляд і вирішення цього питання затримується з об’єктивних, незалежних від Комітету причин.
Докладна інформація про стан розгляду проекту № 2003а, з якою можна ознайомитися, розміщена на Офіційному веб-порталі Верховної Ради України (http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55431).
Інформацію щодо розгляду законопроекту можна знайти також на офіційній веб-сторінці Комітету.
Висловлені Вами аргументи та пропозиції взято до відома.
З повагою
Голова Комітету Вікторія СЮМАР
Вик. Селецький П.І.,
т. 255-95-25.