Домашенку М.І.
просп. Леся Курбаса, 12-Б, кв. 69
м. Київ, 03162
Шановний Максиме Ігоровичу!
За дорученням Голови Верховної Ради України Ваше звернення щодо права громадян звертатися до державних установ та органів місцевого самоврядування, депутатів різного рівня розглянуто в Комітеті з питань свободи слова та інформаційної політики. Ви просите надати роз’яснення щодо змісту деяких норм інформаційного законодавства в контексті діяльності державних установ, органів місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад, зокрема щодо:
– правомірності надання розпорядником інформації незавірених копій документів;
– строків надання копій документів за запитом на інформацію;
– передбаченої законодавством відповідальності за відмову в наданні інформації за запитом громадянина.
Відповідно до пункту 22 Додатку до Постанови Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України восьмого скликання» від 4 грудня 2014 року № 22-VIII до предмета відання Комітету з питань свободи слова та інформаційної політики віднесені питання: державної політики у сфері інформації та інформаційної безпеки; забезпечення свободи слова; права громадян на інформацію; друкованих, електронних засобів масової інформації та Інтернету; висвітлення діяльності Верховної Ради України; засад здійснення рекламної діяльності. У зв’язку з цим, з урахуванням предмета відання Комітету та змісту частини третьої статті 21 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», повідомляємо Вам наступне.
І. Про конституційні засади здійснення громадянами права на інформацію
Конституцією України встановлено: права і свободи людини є основою правового становища особи та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Водночас здійснення зазначених прав і свобод пов’язане з обов’язками і відповідальністю, тому може підлягати певним формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві.
Зокрема, відповідно до частин другої та третьої статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
Водночас статтею 32 Конституції України передбачено, що:
– ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України;
– не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини;
– кожний громадянин має право знайомитися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею;
– кожному гарантується судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім'ї та права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та поширенням такої недостовірної інформації.
Згідно з Офіційним тлумаченням положення частини першої статті 32 Конституційний Суд України в Рішенні від 20 січня 2012 року № 2-рп/2012 в аспекті конституційного подання положення частин першої, другої статті 32, частин другої, третьої статті 34 Конституції України слід розуміти так:
– інформацією про особисте та сімейне життя особи є будь-які відомості та/або дані про відносини немайнового та майнового характеру, обставини, події, стосунки тощо, пов’язані з особою та членами її сім’ї, за винятком передбаченої законами інформації, що стосується здійснення особою, яка займає посаду, пов’язану з виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування, посадових або службових повноважень. Така інформація про особу є конфіденційною;
– збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами є втручанням в її особисте та сімейне життя. Таке втручання допускається винятково у випадках, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Таким чином, на конституційному рівні в українському законодавстві створено дійовий механізм стримувань і противаг, покликаних сприяти гармонізації інтересів учасників інформаційних відносин та забезпеченню прав і свобод кожного. Ці конституційні засади конкретизовані і втілені у нормах законів, які діють у цій сфері та на які Ви посилаєтеся у своєму зверненні.
ІІ. Про суб’єктів відносин у сфері доступу до публічної інформації та встановлені законодавством гарантії забезпечення доступу до інформації
Відповідно до статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація – це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Його метою є забезпечення прозорості та відкритості суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації. Суб’єктами відносин у сфері такого доступу є:
1) запитувачі інформації – фізичні, юридичні особи, об’єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб’єктів владних повноважень;
2) розпорядники інформації – суб’єкти, визначені у статті 13 цього Закону;
3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.
Закон України «Про доступ до публічної інформації» визначає розпорядниками інформації передусім суб’єктів владних повноважень. За Законом суб’єктами владних повноважень є державні органи (одноособові та колегіальні), органи місцевого самоврядування (місцеві ради та виконавчі органи рад), органи влади АРК, інші суб’єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства й рішення яких є обов’язковими. Також необхідною ознакою суб’єкта владних повноважень є наявність у нього закріпленої в законодавстві компетенції здійснювати управління.
Слід звернути увагу, що у Законі до поняття суб’єкта владних повноважень не включено посадових або службових осіб (розпорядниками, зокрема, не є народні депутати України, депутати місцевих рад, сільський, селищний, міський голова, судді, прокурори).
Суб’єкти владних повноважень є розпорядниками щодо всієї інформації, якою вони володіють. Відповідно до статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» право на доступ до такої інформації гарантується:
1) обов’язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом;
2) визначенням розпорядником інформації посадових осіб або спеціальних структурних підрозділів, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє;
3) максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації;
4) доступом до засідань колегіальних суб’єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством;
5) здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації;
6) юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.
Із зазначеного, як і зі змісту статей 20-22 Закону, що стосуються строків розгляду запитів на інформацію, плати за її надання, а також відмови чи відстрочки в задоволенні запиту на інформацію, випливає: Закон не вимагає надання на запит завірених копій документів. Не передбачено це й Типовою інструкцією, затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади» від 30 листопада 2011 року № 1242.
Запитувач інформації як суб’єкт відносин у сфері доступу до публічної інформації самостійно звертається до суб’єктів владних повноважень для захисту своїх прав на доступ до інформації, використовуючи для цього закладені у Законі правові механізми.
При цьому, відповідно до статті 20 Закону, якою встановлено строк розгляду запитів на інформацію, розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п’яти робочих днів з дня отримання запиту. Однак у разі, якщо запит на інформацію стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту (за наявності обґрунтованого клопотання про термінове опрацювання запиту). З іншого боку, у випадку, коли запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п’яти робочих днів з дня отримання запиту.
Таким чином, Закон України «Про доступ до публічної інформації» гарантує максимальне спрощення процедури отримання інформації, однак не уповноважує розпорядників завіряти надані у відповідь на запит копії документів та не надає запитувачу права вимагати такого завірення.
Принагідно звертаємо Вашу увагу на те, що засвідчення вірності копій документів та виписок з них є однією з найпоширеніших нотаріальних дій, що не належать до сфери забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації; таке засвідчення стосується документів, які необхідні для реалізації майнових та особистих прав громадян і видаються органами РАЦСу, навчальними закладами, органами охорони здоров’я, нотаріальними конторами, документів про трудовий стаж, довіреностей, тощо. Вчинення цієї нотаріальної дії є правовою гарантією охорони зазначених прав громадян та забезпечує подальшу реалізацію важливих для громадян прав і обов’язків.
Чинним законодавством також передбачене засвідчення вірності копій документів відповідно до Указу Президії Верховної Ради СРСР від 4 серпня 1983 року «Про порядок видачі та засвідчення підприємствами, установами, організаціями копій документів, що стосуються прав громадян», який діє в Україні відповідно до статті 3 Закону України «Про правонаступництво України» як такий, що не суперечить законодавству України. Таке засвідчення мають право здійснювати державні та громадські організації, установи, підприємства на прохання громадян. Ці документи повинні виходити від цих підприємств, організацій та установ і стосуватися прав та законних інтересів громадян, які звернулися з таким проханням. При цьому копії документів видаються на бланках цих підприємств, організацій та установ. Вірність копії документа засвідчується підписом керівника чи уповноваженою на те службовою особою, печаткою. На копії зазначається дата її видачі та робиться відмітка, що оригінал знаходиться на цьому підприємстві, в установі, організації.
Засвідчувати вірність копій документів відповідно до Закону України «Про адвокатуру» мають право також адвокати у справах, які вони ведуть.
До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад згідно з підпунктом 5 пункту «б» частини першої статті 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» належать делеговані повноваження щодо вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відання, реєстрація актів цивільного стану, за винятком виконавчих органів міських (крім міст обласного значення) рад. Окрім того, пунктом 10 частини першої статті 38-1 того ж Закону до повноважень зазначених місцевих рад віднесено надання документів та інших матеріалів або їх копій, необхідних у зв’язку з наданням безоплатної вторинної правової допомоги.
Поряд із цими нормами радимо Вам також уважно ознайомитися зі змістом чинного Наказу Міністерства юстиції України «Про затвердження Порядку вчинення нотаріальних дій посадовими особами органів місцевого самоврядування» від 11 листопада 2011 року № 3306/5, де чітко посвідчені обов’язки таких осіб щодо вчинення нотаріальних дій.
Докладніше про порядок засвідчення вірності копій документів Ви можете дізнатися, звернувшись до Комітету з питань правової політики та правосуддя, до предмета відання якого віднесені питання організації та діяльності органів юстиції та нотаріату.
ІІІ. Щодо вирішення питань, про які йдеться у Вашому зверненні
Відповідно до Конституції України (частина друга статті 19) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Таким чином, з урахуванням вимог законодавства, про які йшлося вище, у державній установі, органі місцевого самоврядування Вам мають право відмовити у завіренні (засвідченні печаткою і підписом) публічної інформації, яка надається Вам за Вашим запитом на інформацію відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». При цьому слід мати на увазі, що депутат місцевої ради не є суб’єктом відносин у сфері доступу до публічної інформації.
Роз’яснення щодо гарантій достовірності інформації (копій), яка надається громадянам за запитами на інформацію, читайте вище.
Як було вже зазначено, право на доступ до інформації, яка надається запитувачеві відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації»», гарантується, зокрема, юридичною відповідальністю за порушення відповідного законодавства. Підставою для настання такої відповідальності, як випливає із законодавства про доступ до публічної інформації, серед іншого, є: ненадання відповіді на запит; ненадання інформації за запитом; безпідставна відмова у задоволенні запиту на інформацію; несвоєчасне надання інформації; надання або оприлюднення недостовірної, неточної або неповної інформації; навмисне приховування чи знищення інформації чи документів; необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом, тощо.
Порушення законодавства України про інформацію (стаття 27 Закону країни «Про інформацію») тягне за собою дисциплінарну, цивільно-правову (відшкодування матеріальної або моральної шкоди відповідно до Цивільного кодексу України), адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із законами України.
Так, дисциплінарна відповідальність державних службовців (осіб, відповідальними за доступ до публічної інформації) за порушення законодавства про такий доступ означає накладення на них дисциплінарних стягнень за вчинене ними порушення трудової і виконавської дисципліни.
Таке стягнення застосовується безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців із дня вчинення проступку (стаття 148 Кодексу законів України про працю).
Адміністративна відповідальність державного службовця полягає в обов’язку відповідати за вчинення адміністративного правопорушення та понести адміністративне стягнення. Державний службовець може бути притягнутий до адміністративної відповідальності за порушення (недотримання) Закону, якщо, по-перше, він вчинив діяння (дію або бездіяльність), яке передбачене статтями Кодексу про адміністративні правопорушення (зокрема – статтею 212-3), і якщо при цьому, по-друге, він порушив правила, забезпечення яких входить до його службових обов’язків.
Законом передбачена також кримінальна відповідальність за статтями 364 (Зловживання владою або службовим становищем), 366 (Службове підроблення), 367 (Службова недбалість) Кримінального кодексу України.
Докладніше про це Ви можете дізнатися, звернувшись до комітетів, до предметів відання яких віднесені питання надання правової допомоги громадянам або питання того чи іншого виду законодавства, чи безпосередньо до юридичної консультації за місцем проживання.
Повідомляємо також, що відповідно до пункту 5 частини першої статті 10 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат зобов’язаний визначити і оприлюднити дні, години та місце прийому виборців, інших громадян; вести регулярний, не рідше одного разу на місяць, прийом виборців, розглядати пропозиції, звернення, заяви і скарги членів територіальної громади, вживати заходів щодо забезпечення їх оперативного вирішення.
Частиною першою статті 12 того ж Закону, серед іншого, встановлено, що депутат місцевої ради розглядає пропозиції, заяви і скарги громадян, які надійшли до нього, вживає заходів до їх своєчасного, обґрунтованого вирішення; вивчає причини, які породжують скарги громадян, і вносить свої пропозиції щодо їх усунення, систематично веде прийом громадян.
Правила депутатської етики, яких зобов’язаний дотримуватися депутат місцевої ради, визначені статтею 8 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», а також регламентом місцевої ради чи статутом відповідної територіальної громади.
IV. Про порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядника
На підставі статті 23 Закону «Про доступ до публічної інформації» рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені запитувачем до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Оскарження до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.
Окрім того, відповідно до частини другої статті 24 Закону України «Про доступ до публічної інформації» особи, на думку яких їхні права та законні інтереси порушені розпорядниками інформації, мають право на відшкодування матеріальної та моральної шкоди в порядку, визначеному законом. Таке відшкодування потерпілій стороні відбувається за рішенням суду (частина перша статті 31 Закону України «Про інформацію»).
З повагою
Голова Комітету Вікторія СЮМАР
Вик. Селецький П.І.,
т. 255-95-25.