Голові обласної ради
ГАНУЩИНУ О.О.
вул. В. Винниченка, 18, м. Львів, 79008
Шановний Олександре Олександровичу!
Ваше звернення (вих. № 02-вих-1744 від 17.11.2016 р.) стосовно змісту окремих положень статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розглянуто. Зокрема, Ви просите надати роз’яснення щодо того, які проекти рішень обласної ради підлягають обов’язковому оприлюдненню на її офіційному веб-сайті.
У зв’язку з цим, з урахуванням предмета відання (п. 22 Додатку до Постанови Верховної Ради України від 04.12.2014 р. № 22-VIII), відповідно до частини третьої статті 21 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» повідомляємо наступне.
I. Щодо співвідношення положень пункту 2 частини першої та частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації»
Пунктом 2 частини першої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядників інформації (в тому числі органи місцевого самоврядування) зобов’язано оприлюднювати прийняті ними нормативно-правові акти та акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності, іншу інформацію про діяльність суб’єктів владних повноважень, порядок обов’язкового оприлюднення якої встановлений законом.
Водночас частина третя статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (щодо оприлюднення розроблених відповідними розпорядниками проектів «нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування» за 20 робочих днів до дати розгляду з метою прийняття) поглинає за змістом пункт 2 частини першої цієї статті щодо «проектів рішень». Тобто: якщо зазначений пункт 2 частини першої статті 15 Закону передбачає опублікування проектів рішень, що підлягають обговоренню, то частина третя цієї ж статті стосується опублікування всіх проектів нормативно-правових актів і рішень. Норма частини третьої статті 15 Закону є ширшою, тому саме нею слід керуватися розпорядникам публічної інформації.
Таким чином, оприлюдненню підлягають всі проекти нормативно-правових актів, а також всі проекти інших рішень органу місцевого самоврядування (зокрема індивідуально-правові акти), незалежно від того, чи підлягають вони обговоренню, – якщо інше не передбачено законом.
Під «проектами нормативно-правових актів» у частині третій статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» слід розуміти будь-які нормативно-правові акти, що приймаються органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб’єктом владних повноважень.
«Проекти рішень органів місцевого самоврядування» – це проекти нормативно-правових актів та проекти актів індивідуальної дії органів місцевого самоврядування. Вимогою щодо попереднього оприлюднення не охоплюються проекти індивідуально-правових актів, які приймаються суб’єктами владних повноважень, що не є органами місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 140 Конституції України органами місцевого самоврядування є місцеві ради та виконавчі органи сільських, селищних, міських рад; районні та обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Аналогічна норма міститься в частині другій статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», де зазначено:
«Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст».
Голови рад, керівники виконавчих органів рад є не «органами місцевого самоврядування», а посадовими особами місцевого самоврядування. Тому проекти їхніх актів не підлягають оприлюдненню відповідно до статті 15 Закону. Водночас акти посадових осіб місцевого самоврядування повинні оприлюднюватися після їх прийняття відповідно до пункту 2 частини першої статті 15 Закону, крім «внутрішньо-організаційних».
II. Дещо про засади вирішення колізій законодавства
Принагідно, враховуючи зміст Вашого звернення, звертаємо Вашу увагу також на те, що у випадках колізії (тобто, відносин між нормативними приписами чи актами, які мають форму розбіжностей чи суперечливих тлумачень, що виникають в процесі регулювання однотипних фактичних відносин) співвідносних нормативних приписів законів України, які суперечать один одному, слід керуватися роз’ясненнями Конституційного Суду України, викладеними в пункті 3 мотивувальної частини його Рішення від 3 жовтня 1997 р. N 4-зп про набуття чинності Конституції України.
У цьому Рішенні КСУ роз’яснено: «Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше».
Роз’яснення КСУ застосовується до приписів усіх законів України, які містять розбіжності щодо регулювання однотипних фактичних відносин.
При практичному вирішенні колізій законодавства керуються також юридичною силою того чи іншого нормативно-правового акта. Під такою силою розуміється його місце в ієрархічній структурі нормативно-правових актів. Значення, верховенство або підпорядкованість кожного акта залежить від конституційних повноважень, компетенції, положення і ролі органу, який його прийняв.
У частині другій статті 8 Конституції України законодавець вказав, що Конституція України має найвищу юридичну силу, а закони, інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України й повинні відповідати їй. У цій нормі закріплено інститут юридичної сили нормативно-правового акта. Законодавець не лише вказав на те, що закони приймаються на основі Конституції України, а й визначив інші нормативно-правові акти.
Так, відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України. Із цієї конституційної норми прямо вбачається: укази та розпорядження Президента України є підзаконними актами, тому мають меншу юридичну силу, ніж Конституція та закони України.
У свою чергу, за положеннями частини третьої статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Зі статті 117 Конституції України випливає, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження. Зазначенні приписи Конституції України вказують на те, що нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України повинні відповідати Конституції України, законам України та указам Президента України, тому останні, мають вищу юридичну силу.
Водночас, як встановлено статтею 19 Закону України «Про міжнародні договори», чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору. Цією нормою визначається місце міжнародних договорів в ієрархічній системі національного законодавства України. Вони повинні відповідати лише Конституції України, а всі інші нормативно-правові акти повинні відповідати міжнародним договорам.
Таким чином, ієрархія нормативно-правових актів у правовій системі України залежно від їх юридичної сили має такий вигляд:
1) Конституція України – Основний Закон нашої держави;
2) міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України:
3) закони України;
4) укази Президента України;
5) постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України;
6) нормативно-правові акти Автономної Республіки Крим, рад областей, міст Києва та Севастополя;
7) інші нормативно-правові акти України.
ІІІ. Дещо про обов’язки розпорядників публічної інформації
Звертаємо Вашу увагу також на те, що обов’язки розпорядників інформації визначені у статті 14 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Відповідно до цієї статті вони зобов’язані:
1) оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення;
2) систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні;
3) вести облік запитів на інформацію;
4) визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо;
5) мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації;
6) надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об’єктивність наданої інформації.
Зазначені в цій статті обов’язки деталізуються в інших положеннях Закону. Зокрема, на розпорядників інформації, що є суб’єктами владних повноважень, поширюються всі закріплені статтею 14 обов’язки.
З повагою
Голова Комітету Вікторія СЮМАР
Вик. Селецький П.І.,
т. 255-95-25.