Міському голові

КАСПРУКУ О. П.

Центральна площа, 1, м. Чернівці, 58002

Шановний Олексію Павловичу!

За дорученням Голови Верховної Ради України Ваше звернення щодо удосконалення чинного законодавства в частині оприлюднення проектів рішень про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою розглянуто. Ви просите надати роз’яснення, чи підлягають такі рішення органів місцевого самоврядування та виконавчої влади оприлюдненню відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» та просите, у разі ствердної відповіді, ініціювати внесення змін до чинного законодавства з метою удосконалення процедури (скорочення строків) їх прийняття.

У зв’язку з цим, з урахуванням предмета відання (п. 22 Додатку до Постанови Верховної Ради України від 04.12.2014 р. № 22-VIII), відповідно до частини третьої статті 21 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» повідомляємо наступне.

І. Про обов’язки розпорядників інформації щодо оприлюднення інформації, про яку йдеться у Вашому зверненні

Згідно зі статтею 140 Конституції України місцеві ради та виконавчі органи цих рад, зокрема міських, є органами місцевого самоврядування. Аналогічна норма міститься в частині другій статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»:

«Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст».

Відповідно до статті 4 зазначеного Закону основними принципами місцевого самоврядування в Україні є: народовладдя; законність; гласність; колегіальність; поєднання місцевих і державних інтересів; правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність у межах повноважень, визначених законами України; підзвітність та відповідальність органів місцевого самоврядування і їх посадових осіб перед територіальними громадами, тощо.

Місцеві ради та їх виконавчі органи є суб’єктами владних повноважень, яких Закон України «Про доступ до публічної інформації» визначає розпорядниками інформації. Обов’язки розпорядників інформації (зокрема органів місцевого самоврядування) визначені у статті 14 зазначеного Закону. Відповідно до цієї статті вони, серед іншого, зобов’язані оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення. Цей обов’язок деталізується в статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Зокрема, пунктом 2 частини першої зазначеної статті розпорядників інформації (в тому числі органи місцевого самоврядування) зобов’язано оприлюднювати прийняті ними нормативно-правові акти та акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності, іншу інформацію про діяльність суб’єктів владних повноважень, порядок обов’язкового оприлюднення якої встановлений законом. Водночас частина третя статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (щодо оприлюднення розроблених відповідними розпорядниками проектів «нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування» за 20 робочих днів до дати розгляду з метою прийняття) поглинає за змістом пункт 2 частини першої цієї статті щодо «проектів рішень». Тобто: якщо зазначений пункт 2 частини першої статті 15 Закону передбачає опублікування проектів рішень, що підлягають обговоренню, то частина третя цієї ж статті стосується опублікування всіх проектів нормативно-правових актів і рішень.

Таким чином, оприлюдненню підлягають всі проекти нормативно-правових актів, а також всі проекти інших рішень органу місцевого самоврядування, незалежно від того, чи підлягають вони обговоренню, – якщо інше не передбачено законом. При цьому під «проектами нормативно-правових актів» слід розуміти будь-які нормативно-правові акти, що приймаються органом місцевого самоврядування чи іншим суб’єктом владних повноважень, а під «проектами рішень органів місцевого самоврядування» –проекти нормативно-правових актів та проекти актів індивідуальної дії органів місцевого самоврядування.

При оприлюдненні зазначених проектів, а також прийнятих за наслідками їх розгляду рішень (підлягають обов’язковому оприлюдненню не пізніше п’яти робочих днів з дня затвердження), відповідно до частини п’ятої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно.

Отже, важливо мати на увазі, що для деяких категорій інформації законом визначена перевага права громадськості її знати – законодавець встановив, що певна інформація апріорі є суспільно необхідною і суспільний інтерес в її розкритті переважає можливу шкоду будь-яким іншим інтересам. Доступ до такої інформації не може бути обмежено (крім деяких винятків).

При дотриманні вимог, передбачених частиною другою зазначеної статті 6 Закону, положення щодо неможливості обмеження доступу до певної інформації не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.

Таким чином, у випадку про який ідеться у Вашому зверненні, вбачається, що неоприлюднення розпорядниками інформації проекту рішення щодо надання земельних ділянок суперечить вимогам статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

IІ. Щодо можливості відхилення від 20-денного строку розгляду проектів рішень органу місцевого самоврядування

Слід мати на увазі, що в частині третій статті 15 «Про доступ до публічної інформації» не передбачено винятків щодо вимоги оприлюднення проектів актів за 20 робочих днів.

Водночас у практичній реалізації органом місцевого самоврядування своїх повноважень відхилення від 20-денного строку можливе, але виключно у випадках, коли інші закони встановлюють інші терміни або сформульовані таким чином, що їх неможливо виконати з дотриманням цього правила.

Наприклад, представники органів влади мають керуватися спеціальним законодавством під час надзвичайних ситуацій. Чинна редакція частини одинадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (набрала чинності наприкінці березня 2014 року) містить наступну норму:

«Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки».

Зазначена стаття 59 не визначає вичерпного переліку «невідкладних випадків», у яких дозволяється оприлюднювати проекти актів місцевого самоврядування негайно, без дотримання 20-денного строку, однак чітко вказує: це є можливим у випадку, коли інший (менший) строк передбачений законом. При цьому під «законом» слід розуміти сукупність усіх законодавчих актів, якими регулюються відносини в даній сфері.

Так, відповідно до Кодексу цивільного захисту України від 2 жовтня 2012 року № 5403-VI (чинна редакція – від 1 січня 2018 року) органи місцевого самоврядування забезпечують організацію і проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також підтримання громадського порядку під час їх проведення. З цією метою повинні прийматися термінові рішення для виконання відповідних обов’язків органом місцевого самоврядування. Інших подібних випадків стосуються частина четверта статті 8 («Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації») і стаття 10 («Заходи, що можуть здійснюватися в зоні надзвичайної екологічної ситуації») Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації», а також стаття 14 («Діяльність органів державної влади, військового командування та органів місцевого самоврядування в умовах надзвичайного стану») Закону «Про правовий режим надзвичайного стану» (чинні редакції обох актів –  від 28 грудня 2015 року). 

Отже, проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, що стосуються фактів, які загрожують життю, здоров’ю та/або майну осіб, а також заходів, які застосовуються у зв’язку з цим, підлягають невідкладному оприлюдненню після їх підготовки та можуть бути прийняті без додержання 20-денного терміну.

Незастосування норми про 20-денний строк допускається також, якщо спеціальний закон чітко обмежує строк прийняття певного рішення. Наприклад, Бюджетний кодекс (стаття 77) встановлює вимоги до кінцевих термінів ухвалення відповідних місцевих бюджетів (два тижні після оприлюднення Державного бюджету). У цьому випадку слід керуватися нормою спеціального закону – Бюджетного кодексу. А норму частини третьої статті 15 Закону «Про доступ до публічної інформації» можна при цьому виконати, оприлюднивши заздалегідь попередній проект відповідного бюджету.

Випадки, у яких допускається скорочення строку оприлюднення проектів, виявляються в процесі правозастосовної діяльності.

ІII. Дещо про засади вирішення колізій законодавства

Поряд із зазначеним вище звертаємо Вашу увагу також на те, що у випадках колізії (тобто, відносин між нормативними приписами чи актами, які мають форму розбіжностей чи суперечливих тлумачень, що виникають в процесі регулювання однотипних фактичних відносин) співвідносних нормативних приписів законів України, які суперечать один одному, слід керуватися роз’ясненнями Конституційного Суду України, викладеними в пункті 3 мотивувальної частини його Рішення від 3 жовтня 1997 р. N 4-зп про набуття чинності Конституції України.

У цьому Рішенні КСУ роз’яснено: «Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акту, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметним актом, який діяв у часі раніше».

Роз’яснення КСУ застосовується до приписів усіх законів України, які містять розбіжності щодо регулювання однотипних фактичних відносин.

Водночас, враховуючи зміст Вашого звернення, звертаємо Вашу увагу на те, що питання регулювання земельних відносин (крім земельних відносин у межах територій забудови) віднесені до предмета відання Комітету Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин (пункт 1 Додатку до Постанови Верховної Ради України від 04.12.2014 р. № 22-VIII), а питання земельних відносин у межах територій забудови – до предмета відання Комітету Верховної Ради України з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства (пункт 2 зазначеного Додатку).

IV. Про проект Закону України про внесення змін до статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації»

Принагідно повідомляємо, що у Верховній Раді України перебуває на розгляді проект Закону України про внесення змін до статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо зменшення терміну оприлюднення проектів нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування (реєстраційний № 2003а від 3 червня 2015 року), поданий народними депутатами України Олександром Жолобецьким, Сергієм Рибалкою, Бориславом Розенблатом, Сергієм Хланем, Олександром Опанасенком, Віктором Романюком, Олександром Лівіком.

Зазначеним документом пропонується внести зміни до частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», якими передбачити, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 календарних днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Як відомо, Комітет з питань свободи слова та інформаційної політики розглянув зазначений законопроект на своєму засіданні 15 липня 2015 року та рекомендував парламенту прийняти його в першому читанні за основу.

Разом з тим народні депутати України-члени Комітету, погоджуючись із критичними зауваженнями Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України, висловили пропозицію щодо необхідності подальшого додаткового обґрунтування законодавчої новели проекту № 2003а з урахуванням необхідності забезпечення максимальної відкритості й прозорості діяльності органів місцевого самоврядування та належного контролю за ними з боку громадськості.

На нашу думку, вирішити це питання (у разі, якщо парламент схвалить зазначений законопроект у першому читанні) можливо на етапі другого читання. Докладна інформація про стан розгляду проекту № 2003а розміщена на Офіційному веб-сайті Верховної Ради України (за посиланням: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55431), а також на веб-сторінці нашого Комітету.

З повагою

Голова Комітету                                                    Вікторія СЮМАР

Вик. Селецький П.І.,

т. 255-95-25