Северину О.Є.

а/с 115, м. Київ, 04071

Шановний Олександре Євгеновичу!

Ваше звернення щодо прав громадян на доступ до публічної інформації та на звернення, з яким Ви зверталися до Комітету Верховної Ради України з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин, розглянуто за належністю. Ви просите роз’яснити наступні питання:

– які суб’єкти є розпорядниками інформації відповідно до змісту статті 13 та частини третьої статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації»;

– якими є обов’язки розпорядника в контексті норм статті 1 та частини четвертої статті 20 зазначеного Закону;

– чи є правомірною, беручи до уваги зміст статей 5 та 8 Закону України «Про звернення громадян», відмова в розгляді звернення громадянина, якщо його автор не вказав свого «місця реєстрації».

У зв’язку з цим, з урахуванням предмета відання Комітету та змісту частини третьої статті 21 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» повідомляємо Вам наступне.

І. Хто є розпорядником інформації відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації»

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цих Законом, а також інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації». Відповідно до статті 1 цього Закону публічна інформація – це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Зазначений Закон визначає розпорядниками інформації передусім суб’єктів владних повноважень. За Законом суб’єктами владних повноважень є державні органи (одноособові та колегіальні), органи місцевого самоврядування (місцеві ради та виконавчі органи рад), інші суб’єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства й рішення яких є обов’язковими (наприклад, цільові позабюджетні страхові фонди, Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, органи суддівського самоврядування, тощо).

Слід мати на увазі, що до поняття суб’єкта владних повноважень у Законі не включено посадових або службових осіб (розпорядниками, зокрема, не є народні депутати України, депутати місцевих рад, сільський, селищний, міський голова, судді, прокурори). Водночас розпорядниками інформації є одноособові владні органи (Президент України, Уповноважений Верховної Ради з прав людини), хоча вони можуть покласти забезпечення доступу до інформації на допоміжні органи.

Суб’єкти владних повноважень є розпорядниками щодо всієї інформації, якою вони володіють.

Окремі самостійні підрозділи суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників інформації, визначених Законом України «Про доступ до публічної інформації», є розпорядниками інформації, що була отримана або створена ними в процесі виконання своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у їх володінні.

Перераховані в статті 13 Закону розпорядники публічної інформації, які не є суб’єктами владних повноважень, (зокрема, суб’єкти господарювання або особи, що здійснюють делеговані повноваження) вважаються «розпорядниками» в розумінні Закону лише у випадках, коли йдеться про інформацію, визначену його статтею 13.

Згідно з цією статтею до публічної інформації відноситься інформація:

1) про використання юридичними особами бюджетних коштів;

2) пов’язана з виконанням повноважень, делегованих суб’єктами владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг;

3) щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них суб’єктами господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями;

4) якою володіють суб’єкти господарювання, якщо така інформація становить суспільний інтерес (є суспільно необхідною інформацією), зокрема про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту, аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров’ю та безпеці громадян.

Щодо решти інформації, якою володіють «інші» суб’єкти, зазначені в статті 13 (не суб’єкти владних повноважень), вони не є розпорядниками публічної інформації.

У частині інформації про використання бюджетних коштів розпорядниками інформації є юридичні особи, які отримували бюджетні кошти (бюджетні установи та інші безпосередні отримувачі коштів з державного або місцевого бюджету). У частині інформації про виконання делегованих повноважень суб’єктів владних повноважень – особи, що виконують такі делеговані повноваження. У частині суспільно необхідної інформації – розпорядники, що володіють такою інформацією.

Делеговані повноваження являють собою делеговану суб’єктом владних повноважень частину його компетенції, за реалізацією якої він зберігає контроль. Зокрема, до них належать особи, яким:

– делеговано повноваження з надання соціальних послуг;

– передано управління об’єктами держвласності;

– саморегулівні організації фінансових установ, яким повноваження делеговано національною комісією з цінних паперів та фондового ринку, бюро технічної інвентаризації, органи самоорганізації населення, об’єднання співвласників багатоквартирного будинку;

– у частині інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них – суб’єкти господарювання, що займають домінуюче становище на ринку, є природними монополіями або володіють спеціальними чи виключними правами (на ведення якогось виду господарської діяльності: наприклад, надання фінансових послуг).

Частина третя статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації, згадана у Вашому зверненні, визначає алгоритм дій розпорядника, якому запит надійшов не за належністю внаслідок помилки чи недостатньої обізнаності запитувача щодо адресата запиту. Цей алгоритм застосовується, якщо розпоряднику фактично відомо або повинно бути відомо, який суб’єкт насправді володіє запитуваною інформацією, тобто є належним розпорядником. Вказана норма розвиває гарантії права на доступ до інформації – максимальне спрощення процедури її отримання.

Запит на інформацію пересилається належному розпоряднику в тій формі, в якій він був отриманий, із додаванням супровідного листа. Запитувачу надсилається повідомлення про перенаправлення запиту.

Направлення запиту належному розпоряднику має бути здійснено в строк до п’яти робочих днів з моменту надходження запиту до розпорядника, оскільки саме в цей строк розпорядник, що отримав запит, повинен його опрацювати та надати відповідь згідно з частиною першою статті 20 Закону. При цьому після отримання запиту належним розпорядником перебіг строку розгляду запиту починається заново – з дня отримання запиту належним розпорядником. Хоча в цій нормі Закону «Про доступ до публічної інформації» вживається формулювання «з дня отримання запиту», облік строку розгляду запиту слід здійснювати відповідно до частини першої статті 20 закону, тобто перший день 5-денного строку починається у день, наступний за днем отримання запиту.

ІІ. Про обов’язки розпорядника інформації в контексті Вами питань

Термін публічна інформація, визначення якого наведено вище, є ключовою категорією Закону України «Про доступ до публічної інформації», адже останній визначає механізм доступу саме до публічної інформації. Основною метою його імплементації в українське законодавство є необхідність охоплення різноманітної інформації, що знаходиться у всіх без винятку органів публічної влади України, а також суспільно важливої інформації, що знаходиться у інших осіб. Присутнє у Законі широке визначення публічної інформації не може бути звужене підзаконними актами (тобто, суб’єкт владних повноважень не може ухвалити акт про перелік інформації, яка є або не є публічною, бо це буде прямим порушенням Закону.

Важливою ознакою публічної інформації у розумінні Закону є її попередня фіксація. З цього випливає, що цей Закон регулює відносини щодо доступу до інформації, яка вже існує, і не вимагає у відповідь на запит створювати певну інформацію (це не стосується обов’язку оприлюднювати і з цією метою, у разі необхідності, створювати інформацію відповідно до статті 15 Закону).

Публічна інформація може мати текстове, числове, графічне вираження чи бути виражена вербальними засобами, тощо. Вона може бути зафіксована на будь-якому матеріальному (не лише паперовому) носії інформації.

Необхідно звернути увагу, що це не лише інформація, яка самостійно створена суб’єктами владних повноважень, а й інформація, що була створена суб’єктом владних повноважень у результаті його спільної роботи з іншим особами (у тому числі спільно з іншими суб’єктами владних повноважень – українськими чи іноземними), а також інформація, отримана суб’єктом владних повноважень від інших осіб (наприклад, інформація, яка отримана або створена при листуванні з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, громадянами, також є публічною інформацією і повинна надаватися за запитами, якщо, звичайно, ця інформація не була віднесена до інформації з обмеженим доступом).

Частина четверта статті 20 Закону, на яку Ви вказуєте у своєму зверненні, надає розпорядникові можливість продовжити строк розгляду запиту на інформацію до 20 робочих днів. Для цього передбачено лише дві підстави:

1) необхідність надання на запит великого обсягу інформації;

2) потреба пошуку інформації серед значної кількості даних.

Поняття «великий обсяг інформації», «значна кількість даних» є оціночними, тому можливість застосування цієї норми вирішується розпорядником з огляду на те, чи дозволяють стан його забезпечення комп’ютерною, копіювальною технікою, умови зберігання інформації надати відповідь у п’ятиденний строк (наприклад, інформація може знаходитися у кількох віддалених приміщеннях або є необхідність пошуку інформації серед значної кількості невпорядкованих даних).

При продовженні строку розгляду запиту до 20 робочих днів запитувачеві не пізніше п’ятого робочого дня з дати отримання запиту надсилається відповідне письмове повідомлення. В ньому вказується дата його підписання, підстава для продовження строку, прізвище, ім’я та по батькові особи, яка його підписала, реєстраційний номер запиту в розпорядника; також на цьому повідомленні вчиняється власноручний підпис особою, що прийняла рішення про продовження строку.

Якщо поштова адреса запитувача не відома і її не вдалося встановити шляхом уточнення, то вказане повідомлення має бути надіслане на адресу електронної пошти запитувача. Продовження строку розгляду запиту на інформацію до 20 робочих днів передбачає надання відповіді на нього, як тільки вона буде підготовлена – у проміжку часу від дати повідомлення особи про продовження строку розгляду до спливу двадцяти робочих днів з дати отримання запиту.

Слід наголосити, що у випадку продовження строку розгляду запиту перебіг 20-денного строку починається з дня, наступного за днем отримання запиту, а не з дня надіслання запитувачу повідомлення про продовження строку розгляду його запиту.

ІІІ. Дещо про право на звернення (в контексті поставлених питань)

Право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк, надане усім громадянам України Конституцією України (стаття 40).

Крім Основного закону, питання реалізації громадянами свого права на звернення до органів юстиції регулюється:

– Законом України «Про звернення громадян»; 

– Указом Президента України «Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування» від 7 лютого 2008 року № 109/2008;

– Інструкцією з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації, затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 року № 348 (чинна редакція – від 12 лютого 2016 року);

– Порядком розгляду звернень та організації особистого прийому громадян у Міністерстві юстиції України, його територіальних органах, підприємствах, установах та організаціях, що належать до сфери його управління, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 15 лютого 2017 року № 388/5

Відповідно до статті 5 Закону України «Про звернення громадян», на яку Ви посилаєтеся, звернення (зауваження, скарги, пропозиції, заяви, клопотання щодо реалізації громадянами своїх соціально-економічних, політичних, особистих прав і законних інтересів або скарги про їх порушення) адресуються органам державної влади і місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності, об’єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань. При цьому громадяни зобов’язані дотримуватися таких вимог щодо оформлення звернень:

– звернення може бути усним (викладеним громадянином і записаним посадовою особою на особистому прийомі) чи письмовим, надісланим поштою або переданим громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, повноваження якої оформлені відповідно до чинного законодавства;

– у зверненні має бути зазначено прізвище, ім’я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги;

– звернення може бути подане як окремою особою (індивідуальне), так і групою осіб (колективне). Письмове звернення повинно бути підписане заявником (заявниками) із зазначенням дати.

Звернення, оформлене без дотримання цих вимог, повертається заявникові (заявникам) з відповідними роз’ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження.

Відповідно до статті 8 Закону України «Про звернення громадян» розгляду та вирішенню не підлягає письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство. Окрім того, не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті, а також звернення, терміни розгляду яких передбачено статтею 17 цього Закону, та звернення осіб, визнаних судом недієздатними. Рішення про припинення розгляду такого звернення приймає керівник органу, про що повідомляється особі, яка подала звернення.

Як випливає із зазначеного, Закон вимагає від автора звернення вказувати його місце проживання, а не «місце реєстрації».

Звернення підлягає обов’язковому прийняттю та розгляду, якщо воно містить виклад суті поставленого питання, прізвище, ім’я, по батькові та місце проживання хоча б одного громадянина та подане у порядку, що встановлений Законом. Авторам як індивідуальних, так і колективних звернень Закон надає право оскаржувати будь-які рішення та дії (бездіяльність) у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян), створено перешкоди для здійснення громадянином (громадянами) його (їхніх) прав і законних інтересів чи свобод, незаконно покладено на громадянина (громадян) які-небудь обов’язки тощо.

З повагою

Голова Комітету                                                    Вікторія СЮМАР

Вик. Селецький П.І.,

т. 255-95-25.