Домашенку М.І.

просп. Леся Курбаса, 12-Б, кв. 69

м. Київ, 03162

Шановний Максиме Ігоровичу!

За дорученням Голови Верховної Ради України Ваші звернення щодо права громадян на доступ до публічної інформації та на звернення розглянуто в Комітеті з питань свободи слова та інформаційної політики. Ви просите роз’яснити, хто є керівником або вищим органом, до якого громадянин, що звертався із запитом на інформацію або зверненням, може оскаржити неправомірні дії посадовців (у тому числі керівників):

– рад різного рівня, починаючи від сільської;

– державних адміністрацій, починаючи від районної, міністерств.

Ви просите також повідомити про порядок притягнення до відповідальності за ненадання або надання неналежної відповіді на звернення, адресованих депутатам різних рівнів, а також за порушення встановлених законом строків надання таких відповідей. Окрім того, Ви просите надати Вам роз’яснення щодо складу злочинів, за які винні в них особи або групи осіб можуть бути притягненні до відповідальності за статтями 364, 366 та 367 Кримінального кодексу України, та пропонуєте преміювати працівника секретаріату Комітету, котрий готував проект відповіді на Ваше попереднє звернення.

У зв’язку з цим, з урахуванням предмета відання Комітету, частини третьої статті 21 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», а також змісту раніше наданого роз’яснення повідомляємо Вам наступне.

І. Про деякі важливі у контексті поставлених Вами питань загальні підходи

Насамперед звертаємо Вашу увагу на зміст статті 19 Конституції України, відповідно до якої правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Офіційне тлумачення положення частини другої зазначеної конституційної статті міститься у відповідному Рішенні Конституційного Суду України (№ 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року). В його констатуючій частині, серед іншого, зазначено і таке. Відповідно до Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (стаття 140 Конституції). Виходячи з цих конституційних положень у системному зв’язку з положеннями статті 6 Конституції (про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову), Конституційний Суд України в одному зі своїх попередніх рішень (від 26 березня 20002 року) визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов’язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад і перелік яких визначено у Конституції і законах України.

Ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території, зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Системний аналіз низки положень Конституції і законів України дає також підстави для висновку, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень.

Громадянин, звертаючись до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, установ, підприємств, організацій з метою реалізації своїх прав, наданих Конституцією України та законами України, має враховувати особливості статусу, компетенцію та межі повноважень кожного такого органу, надані йому Конституцією України та законами України, а також місце цього органу в системі органів державної влади і місцевого самоврядування.

ІІ. Щодо вирішення питань, про які йдеться у Вашому зверненні

Відповідно до пункту 22 Додатку до Постанови Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України восьмого скликання» від 4 грудня 2014 року № 22-VIII до предмета відання Комітету з питань свободи слова та інформаційної політики віднесені питання: державної політики у сфері інформації та інформаційної безпеки; забезпечення свободи слова; права громадян на інформацію; друкованих, електронних засобів масової інформації та Інтернету; висвітлення діяльності Верховної Ради України; засад здійснення рекламної діяльності.

Слід мати на увазі: роз’яснення, яке надається Комітетом згідно з частиною третьою статті 21 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», не має статусу офіційного тлумачення, а стосується з’ясування волі законодавця, матеріалізованої в тій чи іншій нормі права, й усвідомлення змісту кожної такої норми з метою її найбільш правильної реалізації на практиці. Це роз’яснення (тлумачення) не слід плутати із застосуванням правових норм, що є окремим видом юридичної діяльності та полягає в підборі правових норм, які відповідають фактичним обставинам кожної конкретної справи.

Поставлені Вами питання вимагають узагальнення значного за обсягом і неоднорідного масиву юридично-правових знань, частина яких не стосується предмета відання Комітету. З урахуванням цього повідомляємо Вам стосовно поставлених Вами питань наступне.

Для притягнення, наприклад, до дисциплінарної відповідальності службовця (працівника), винного у порушенні законодавства про доступ до публічної інформації, громадянин, котрий вважає, що його права були порушені, має звернутися до керівника розпорядника інформації з відповідною заявою. При цьому слід пам’ятати: відповідно до статті 148 Кодексу законів про працю України дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.

Питання притягнення до такої відповідальності депутата сільської ради як посадової особи чинним законодавством не регулюється, оскільки місцеві депутати (якщо вони не є працівниками апарату місцевої ради) здійснюють свою депутатську діяльність на громадських засадах. Тому в попередньому роз’ясненні ми акцентували Вашу увагу, зокрема, на регламенті місцевої ради, статуті відповідної територіальної громади, а також правилах депутатської етики, яких зобов’язаний дотримуватися депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади відповідно до статті 8 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

Керівниками розпорядників інформації – органів державної влади та органів місцевого самоврядування є посадові особи, які мають відповідні посадові повноваження у здійсненні управлінських, організаційно-розпорядчих, консультативно-дорадчих функцій і отримують заробітну плату за рахунок державного або місцевого бюджету.

При цьому органи державної виконавчої влади побудовані за ієрархічною системою, що складається з трьох рівнів:

1. Кабінет Міністрів України (вища виконавча влада);

2. Центральні органи виконавчої влади (котрі, як правило, мають територіальні управління на місцях);

3. Органи місцевої виконавчої влади – місцеві державні адміністрації (районні та обласні).

Оскарження дій чи бездіяльності цих органів (зокрема, і в питаннях забезпечення доступу до інформації) слід здійснювати з урахуванням підпорядкованості кожного з них у цій трирівневій структурі. Наприклад, неправомірні дії (чи бездіяльність) районної державної адміністрації можна оскаржувати до обласної державної адміністрації; якщо ОДА не відновить ваше порушене право, можна подавати скаргу в Кабінет Міністрів України.

Не всі розпорядники інформації побудовані за ієрархічною структурою і мають вищестоящі органи. Зокрема, дії чи бездіяльність органів місцевого самоврядування, в тому числі, міських, сільських селищних голів, суб’єктів господарювання, можна оскаржити тільки до прокуратури та суду.

З’ясувати підлеглість того чи іншого органу державної влади або місцевого самоврядування можна, ознайомившись з нормативно-правовими актами, що регулюють його діяльність. Це Конституція України, закони України «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеві державні адміністрації», «Про прокуратуру», «Про Службу безпеки України», тощо, Указ Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» і т. ін. Повноваження центральних органів виконавчої влади визначаються, як правило, положеннями про цей орган, затвердженими постановами Кабінету Міністрів України. Порядок оскарження визначає Закон України «Про звернення громадян», відповідно до якого скаргою є звернення з вимогою поновлення та захисту порушеного права.

Практично всі органи влади мають свої офіційні веб-сайти в мережі Інтернет, на яких, серед іншого, легко знайти інформацію щодо їх підпорядкованості, структури, назв та адрес їх територіальних підрозділів, тощо. Це пов’язано з тим, що в межах встановленої законодавством ієрархії вищестоящі органи мають право:

– впливати на діяльність підпорядкованого органу влади щодо надання інформації, зокрема – зобов’язувати його надавати інформацію, володільцем якої він є;

– порушувати питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників підпорядкованого органу.

Завжди існує можливість оскаржити відповідь вищестоящого органу у ще вищий. Однак слід мати на увазі: вищестоящий орган не наділений правом складати адміністративні протоколи про вчинення правопорушення.

Водночас звертаємо Вашу увагу на те, що вищою інстанцією, до якої можна оскаржити будь-які дії органів влади і місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб (у тому числі керівників), є суд. Тільки суд може притягнути до адміністративної відповідальності (за поданням відповідного правоохоронного органу).

Тому слід мати на увазі: оскарження дії чи бездіяльності органу державної влади до керівника цього органу чи вищестоящого органу, або органу місцевого самоврядування до його керівника – не позбавляє громадянина права звернутися до суду, відповідно до чинного законодавства (стаття 16 Закону України «Про звернення громадян»).

Принагідно звертаємо Вашу увагу також на те, що особи, права та законні інтереси яких були, на їхню думку, порушені розпорядниками інформації, відповідно до статті 24 Закону України, мають право на відшкодування матеріальної та моральної шкоди в порядку, визначеному цивільним законодавством.

Відповідно до статті 22 Цивільного кодексу України (ЦКУ) збитками є:

1) втрати, яких особа зазнала у зв’язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить робити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки);

2) доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).

Моральна шкода (стаття 23 ЦКУ) полягає:

1) у фізичному болю та стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв’язку з каліцтвом або іншим ушкодженням здоров’я;

2) у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв’язку з протиправною поведінкою щодо неї самої, членів її сім’ї чи близьких родичів;

3) у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв’язку із знищенням чи пошкодженням її майна;

4) у приниженні честі та гідності фізичної особи, а також ділової репутації фізичної або юридичної особи.

Шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадової або службової особи органу державної влади чи органу місцевого самоврядування при здійсненні нею своїх повноважень, відшкодовується державою або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цієї особи (стаття 1174 ЦКУ).

Для того, щоб відшкодувати матеріальну чи моральну шкоду, слід звернутися з цивільним позовом до суду.

З адміністративними позовами до органів місцевого самоврядування та сільських, селищних, міських рад чи їх виконавчих органів, а також до сільських, селищних, міських голів слід звертатися в місцевий загальний суд (який діє як адміністративний) за місцезнаходженням відповідача. З адміністративним позовом до місцевих органів державної виконавчої влади (тобто районних та обласних державних адміністрацій) можна звертатися до:

– загального місцевого суду (який діє як адміністративний суд) за місцезнаходженням відповідача;

– окружного адміністративного суду за місцезнаходженням відповідача.

Вибір, в даному випадку, здійснюється за бажанням позивача. З позовами до органів державної влади, обласних рад, Київської або Севастопольської міських рад, їх посадових чи службових осіб можна звертатися до окружного адміністративного суду за місцезнаходженням відповідача. Загальні місцеві суди створюються у містах обласного підпорядкування, районах у містах, районних центрах. Окружні адміністративні суди – в обласних центрах. При цьому під місцезнаходженням відповідача розуміється розташування органу влади, дії чи бездіяльність якого оскаржуються.

У зв’язку з Вашою пропозицією відзначити працівника секретаріату Комітету повідомляємо наступне.

Згідно з чинним законодавством преміювання державних службовців може проводитися з метою матеріального стимулювання високопродуктивної та ініціативної праці, підвищення її ефективності, якості, заінтересованості у досягненні її кінцевого результату та посилення персональної відповідальності державних службовців за доручену роботу або поставлені завдання. Таке преміювання щодо працівників секретаріатів здійснюється відповідно до Положення про преміювання державних службовців Апарату Верховної Ради України, затвердженого Розпорядженням Керівника Апарату Верховної Ради України від 5 вересня 2016 року № 2949-к.

Премія може бути нарахована за результатами щорічного оцінювання службової діяльності або за результатами бездоганної роботи упродовж визначеного періоду часу в межах наявних коштів на оплату праці, передбачених у кошторисі, відповідно до законодавства, та залежить від особистого внеску державного службовця в загальний результат роботи з урахуванням низки критеріїв, серед яких – ініціативність у роботі, якість виконання визначених службовими положеннями завдань, їх терміновість, виконання додаткового обсягу завдань (участь у провадженні національних реформ, роботі комісій, робочих груп тощо).

Вашу пропозицію взято Комітетом до відома.

З повагою

Голова Комітету                                                    Вікторія СЮМАР

Вик. Селецький П.І.,

т. 255-95-25.