Карташову А.Г.

просп. Шевченка, 23, кв. 20, м. Одеса, 65058

Шановний Артеме Геннадійовичу!

Ваше звернення від 15.02.2017 р. щодо змісту окремих положень Закону України «Про доступ до публічної інформації» розглянуто. Ви просите надати роз’яснення з наступних питань:

– чи може орган місцевого самоврядування не оприлюднювати проект рішення за 20 днів до дати його розгляду з метою прийняття згідно з частиною третьою статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації»), якщо обговорення такого проекту вже відбувалися відповідно до Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому piвні, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555;

– чи існують винятки щодо обов’язку органів місцевого самоврядування оприлюднювати проекти рішень за 20 днів відповідно до частини третьої статті15 зазначеного Закону.

У зв’язку з цим, з урахуванням предмета відання Комітету (п. 22 Додатку до Постанови Верховної Ради України від 04.12.2014 р. № 22-VIII), відповідно до частини третьої статті 21 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» повідомляємо наступне.

I. Щодо обов’язку розпорядника інформації оприлюднювати проекти рішень, які підлягають обговоренню

Насамперед звертаємо Вашу увагу на те, що обов’язок оприлюднення розпорядником інформації проектів рішень, які підлягають обговоренню (пункт 2 частини першої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», стосується кожного такого рішення. Оскільки Законом не передбачено винятків у цій процедурі, то неоприлюднення за 20 днів будь-якого такого проекту, якщо інше не передбачено законом, є порушенням вимоги і частини третьої зазначеної статті.

Під «проектами нормативно-правових актів» у частині третій статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» слід розуміти будь-які нормативно-правові акти, що приймаються органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб’єктом владних повноважень. При цьому зазначена норма (щодо оприлюднення розроблених відповідними розпорядниками проектів «нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування» за 20 робочих днів до дати розгляду з метою прийняття) поглинає за змістом пункт 2 частини першої цієї статті щодо «проектів рішень». Тобто: якщо зазначений пункт 2 частини першої статті 15 Закону передбачає опублікування проектів рішень, що підлягають обговоренню, то частина третя цієї ж статті стосується опублікування всіх проектів нормативно-правових актів і рішень.

Оскільки норма частини третьої статті 15 Закону є ширшою, то саме нею слід керуватися розпорядникам публічної інформації. З цього також випливає, що оприлюдненню підлягають всі проекти нормативно-правових актів, а також всі проекти інших рішень органу місцевого самоврядування, незалежно від того, чи підлягають вони обговоренню. Факт обговорення та схвалення певного проекту акта, який було опубліковано за 20 днів до дати розгляду з метою прийняття, є підставою для його прийняття у день такого розгляду; якщо ж розгляд було перенесено або до даного проекту під час такого розгляду було внесено доповнення чи поправки, які суттєві змінюють його зміст, то такий акт має бути внесений на розгляд повторно з дотриманням визначеної нормою Закону процедури (тобто, з оприлюдненням за 20 днів до дати повторного розгляду). Такий підхід покликаний забезпечити максимальну прозорість і відкритість діяльності органу місцевого самоврядування, який приймає зазначений акт, належний рівень поінформованості та участі громадськості у його прийнятті, а відтак – ефективність застосування демократичного механізму місцевого самоврядування в інтересах усієї територіальної громади.

ІІ. Про винятки щодо обов’язку розпорядників оприлюднювати проекти рішень за 20 днів до дати розгляду з метою прийняття

У частині третій статті 15 Закону не передбачено винятків з вимоги оприлюднення проектів актів за 20 робочих днів до дати розгляду з метою прийняття. Водночас, відхилення від 20-денного строку можливе, але виключно у випадках, коли інші закони встановлюють інші терміни або сформульовані таким чином, що їх неможливо виконати з дотриманням цього правила.

Також слід мати на увазі, що в чинному законодавстві присутні положення щодо незастосування норми щодо 20-денного строку, зокрема – стосовно заходів для врятування населення, інших невідкладних випадків. Це знайшло своє відображення у змінах, внесених до законодавства України про місцеве самоврядування. Так, у квітні 2014 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про інформацію» та Закону України «Про доступ до публічної інформації» № 1170-VII від 27 березня 2014 року, яким внесено зміни до чотирьох кодексів та 52 законів України. Серед іншого, змінено й редакцію частини одинадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», що нині містить наступну норму:

«Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки».

У деяких із вказаних випадків представники органів влади мають керуватися насамперед спеціальним законодавством під час надзвичайних ситуацій. Так, відповідно до Закону України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» органи місцевого самоврядування забезпечують організацію і проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також підтримання громадського порядку під час їх проведення (стаття 32 зазначеного Закону). З цією метою повинні прийматися термінові рішення для виконання відповідних обов’язків органом місцевого самоврядування. Інших подібних випадків стосуються частина четверта статті 8 («Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації») і стаття 10 («Заходи, що можуть здійснюватися в зоні надзвичайної екологічної ситуації») Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації», а також стаття 14 Закону «Про правовий режим надзвичайного стану», яка, зокрема, стосується діяльності органів місцевого самоврядування в умовах надзвичайного стану.

Отже, проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, що стосуються фактів, які загрожують життю, здоров’ю та/або майну осіб, а також заходів, які застосовуються у зв’язку з цим, підлягають невідкладному оприлюдненню після їх підготовки та можуть бути прийняті без додержання 20-денного терміну.

Серед іншого, прикладом незастосування норми про 20-денний строк є розгляд проекту місцевого бюджету в строки, передбачені Бюджетним кодексом (це один із тих «інших невідкладних випадків», про які йдеться в новій редакції статті 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Наприклад, Бюджетний кодекс (стаття 77) встановлює вимоги до кінцевих термінів ухвалення відповідних місцевих бюджетів (два тижні після оприлюднення Державного бюджету). У цьому випадку слід керуватися нормою спеціального закону – Бюджетного кодексу. А норму частини третьої статті 15 Закону «Про доступ до публічної інформації» можна при цьому виконати, оприлюднивши заздалегідь попередній проект відповідного бюджету.

IIІ. Дещо про засади вирішення колізій законодавства

Принагідно, враховуючи зміст Вашого звернення, звертаємо увагу також на те, що у випадках колізії (тобто, відносин між нормативними приписами чи актами, які мають форму розбіжностей чи суперечливих тлумачень, що виникають в процесі регулювання однотипних фактичних відносин) співвідносних нормативних приписів законів України, які суперечать один одному, слід керуватися роз’ясненнями Конституційного Суду України, викладеними в пункті 3 мотивувальної частини його Рішення від 3 жовтня 1997 р. N 4-зп про набуття чинності Конституції України.

У цьому Рішенні КСУ роз’яснено: «Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше».

Роз’яснення КСУ застосовується до приписів усіх законів України, які містять розбіжності щодо регулювання однотипних фактичних відносин.

При практичному вирішенні колізій законодавства керуються також юридичною силою того чи іншого нормативно-правового акта. Під такою силою розуміється його місце в ієрархічній структурі нормативно-правових актів. Значення, верховенство або підпорядкованість кожного акта залежить від конституційних повноважень, компетенції, положення і ролі органу, який його прийняв.

У частині другій статті 8 Конституції України законодавець вказав, що Конституція України має найвищу юридичну силу, а закони, інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України й повинні відповідати їй. У цій нормі закріплено інститут юридичної сили нормативно-правового акта. Законодавець не лише вказав на те, що закони приймаються на основі Конституції України, а й визначив інші нормативно-правові акти.

Зокрема, відповідно до частини третьої статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Зі статті 117 Конституції України випливає, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження. Зазначенні приписи Конституції України вказують на те, що нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України повинні відповідати Конституції України, законам України та указам Президента України, тому останні, мають вищу юридичну силу.

Загалом ієрархія нормативно-правових актів у правовій системі України залежно від їх юридичної сили має такий вигляд:

1) Конституція України – Основний Закон нашої держави;

2) міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України:

3) закони України;

4) укази Президента України;

5) постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України;

6) нормативно-правові акти Автономної Республіки Крим, рад областей, міст Києва та Севастополя;

7) інші нормативно-правові акти України.

З повагою

Голова Комітету                                                    Вікторія СЮМАР

Вик. Селецький П.І.,

т. 255-95-25.