Депутатові Ананьївської районної ради БАЛАНУ О. М.
12 серпня 2015, 14:52
Депутатові Ананьївської районної ради
БАЛАНУ О. М.
вул. Докова, 16, кв. 80, м. Одеса, 65049
Шановний Олександре Миколайовичу!
За дорученням Голови Верховної Ради України Ваше звернення (вих. № 7/3 від 26 липня 2016 року) в частині надання роз’яснення інформаційного законодавства розглянуто за належністю. Ви наводите приклади численних порушень норм чинного законодавства, які, за Вашим твердженням, мають місце в роботі органу місцевого самоврядування Ананьївського району Одеської області та особисто голови районної ради. На Вашу думку, йдеться про дії, що мають ознаки зловживання службовими повноваженнями та порушень частини сімнадцятої статті 46, частини десятої статті 47, частини одинадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також частини першої статті 14, частин першої, другої та третьої статті 15, частини першої статті 24 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
У зв’язку з цим, з урахуванням предмета відання Комітету (п. 22 Додатку до Постанови Верховної Ради України від 04.12.2014 р. № 22-VIII), відповідно до частини третьої статті 21 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» повідомляємо наступне.
І. Дещо про конституційно-правові засади здійснення місцевого самоврядування в Україні в розрізі питань, яких стосується Ваше звернення
Конституцією України встановлено: місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Як зазначено у констатуючій частині Рішення Конституційного Суду №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року, гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через місцеві ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу цих конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території, зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.
Зокрема, відповідно до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням (окрім передбачених Законом випадків прийняття рішень таємним голосуванням), результати якого підлягають обов’язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Відповідно до тієї ж статті виконавчий комітет ради в межах своїх повноважень приймає рішення.
Згідно з частиною одинадцятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації» (крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки).
Зазначений Закон визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших визначених цим Законом розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес. Конституцією України і законами України передбачена відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.
ІІ. Про законодавчі засади юридичної відповідальності за порушення вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації»
Інститут юридичної відповідальності за порушення Закону України «Про доступ до публічної інформації» є однією з гарантій належної його реалізації. Наявність серйозних санкцій (і саме з цього виходив законодавець, посилюючи санкції за порушення у даній сфері) покликана насамперед стимулювати службовців, зокрема органів місцевого самоврядування, ретельніше ставитися до дотримання законодавства про доступ.
Підставою для настання юридичної відповідальності за порушення вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» є наступні порушення:
– неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону (невчинення дій щодо розміщення передбаченої Законом інформації у встановлені строки);
– надання або оприлюднення недостовірної, неточної або неповної інформації (надання завідомо недостовірної інформації, яка вводить адресата в оману, неповне надання запитуваної інформації чи інформації, що повинна бути оприлюднена);
– несвоєчасне надання інформації (надання інформації з порушеннями передбачених Законом строків);
– необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом (вчинення дій по протиправному закриттю інформації);
– нездійснення реєстрації документів (невиконанні обов’язків з реєстрації відповідно до статті 18 Закону документів у системі обліку або запитів на інформацію);
– навмисне приховування або знищення інформації чи документів;
– ненадання відповіді на запит, ненадання інформації за запитом, безпідставна відмова у задоволенні запиту на інформацію.
Відповідно до статті 27 Закону України «Про інформацію» порушення законодавства України про інформацію тягне за собою дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із законами України. Відшкодування матеріальної або моральної шкоди здійснюється відповідно до Цивільного кодексу України)
Дисциплінарна відповідальність осіб, які є відповідальними за доступ до публічної інформації, за порушення законодавства про такий доступ означає накладення на них дисциплінарних стягнень за вчинене ними порушення трудової і виконавської дисципліни.
Адміністративна відповідальність службовця органу місцевого самоврядування полягає в обов’язку відповідати за вчинення адміністративного правопорушення та понести адміністративне стягнення. Службовець може бути притягнутий до адміністративної відповідальності за порушення (недотримання) Закону, якщо він, по-перше, вчинив діяння (дію або бездіяльність), яке передбачене статтями Кодексу про адміністративні правопорушення, і при цьому, по-друге, порушив правила, забезпечення яких входить до його службових обов’язків.
Кодекс України про адміністративні правопорушення містить наступні статті, що стосуються відповідальних за доступ до публічної інформації осіб, які порушують Закон:
– стаття 212-3. Порушення права на інформацію та права на звернення.
Кодекс було доповнено статтею 212-3 2003 року; Норми статті змінювалися упродовж років зазнали значних змін, з яких останніми за часом є внесені згідно із Законами «Про відкритість використання публічних коштів» (№ 183-VІІІ від 11.02.2015 р.), «Про доступ до архівів репресивних органів комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років» (№ 316-VІІІ від 09.04.2015 р.), «Про особливості доступу до інформації у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення» (№ 887-VІІІ від 10.12.2015 р.);
– стаття 212-2. Порушення законодавства про державну таємницю.
Кодекс було доповнено статтею 2122 1999 року; зміни вносилися згідно із Законами № 1703-IV від 11.05.2004 р., № 1180-VI від 19.03.2009 р., № 3775-VI від 22.09.2011 р.;
– стаття 212-5. Порушення порядку обліку, зберігання і використання документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію.
Зазначеною статтею Кодекс було доповнено 2004 року; останні за часом зміни були внесені згідно із Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про інформацію» та Закону України «Про доступ до публічної інформації» № 1170-VII від 27.03.2014 р.;
– стаття 53-2. Перекручення або приховування даних державного земельного кадастру;
– стаття 82-3. Приховування, перекручення або відмова від надання повної та достовірної інформації за запитами посадових осіб і зверненнями громадян та їх об’єднань щодо безпеки утворення відходів та поводження з ними;
– стаття 91-4. Відмова від надання чи несвоєчасне надання екологічної інформації.
Враховуючи, що у своєму зверненні Ви акцентуєте на кримінальній відповідальності особи, про яку йдеться, звертаємо Вашу увагу на те, що такий вид відповідальності передбачений і за певні порушення у сфері доступу до інформації.
Так, приховування або перекручення відомостей про екологічний, в тому числі радіаційний, стан або захворюваність населення передбачена статтею 238 Кримінального кодексу України.
Якщо державний службовець порушив Закон, свої посадові обов’язки і це завдало істотної шкоди охоронюваним законом правам (свободам) та інтересам окремих фізичних чи юридичних осіб або державним чи громадським інтересам, він також може бути притягнутий до кримінальної відповідальності за наступними статтями Кримінального кодексу України: 364 (Зловживання владою або службовим становищем), 366 (Службове підроблення), 367 (Службова недбалість), тощо.
Істотною шкодою, якщо вона полягає у заподіянні матеріальних збитків, вважається така шкода, яка в сто і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян. Шкода нематеріального характеру може полягати і в порушенні політичних, трудових, житлових та інших прав громадян, порушенні громадського порядку, створенні умов, що перешкоджають юридичним особам здійснювати свої функції. Наприклад: ненадання публічної інформації з метою приховати вчинений злочин.
Окрім того, чинним законодавством передбачена також кримінальна відповідальність за розголошення відомостей про проведення медичного огляду, порушення авторського права і суміжних прав, незаконне поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, тощо.
Не виключається притягнення державного службовця до кількох видів відповідальності. Наприклад, дії (бездіяльність), що містять ознаки адміністративного правопорушення, як правило, є і дисциплінарним проступком, оскільки неналежно виконуються службові обов’язки. В той же час вони можуть завдати матеріальної чи моральної шкоди.
Отже, особу можна притягнути до адміністративної (в межах накладення стягнення суд зобов’язує відшкодовувати шкоду) та дисциплінарної відповідальності. Не застосовується одночасно тільки кримінальна й адміністративна відповідальність.
Вимоги щодо прозорості інформації містить також частина перша статті 60 Закону України «Про запобігання корупції». Водночас незаконне надання доступу до певних видів інформації тягне за собою відповідальність посадової особи, яка такий доступ неправомірно надала.
Поряд із відповідальністю, яка покладається законодавством на посадових осіб у сфері доступу до публічної інформації, Законом передбачений захист для посадових та службових осіб, які розголосили суспільно необхідну інформацію. Статтею 11 Закону «Про доступ до публічної інформації» передбачено звільнення від юридичної відповідальності службових осіб, які, незважаючи на порушення своїх обов’язків, розголосять інформацію про правопорушення або відомості щодо загрози здоров’ю або безпеці громадян, довкіллю.
Для настання звільнення від юридичної відповідальності особа, яка прийняла рішення про розголошення такої інформації, повинна:
– керуватися добрими намірами, тобто діяти в інтересах суспільства або людей, чиї інтереси перебувають під загрозою;
– мати підтвердження достовірності інформації;
– мати докази, що інформація, яка розголошується, стосується правопорушення або істотної загрози здоров’ю чи безпеці громадян, довкіллю.
Звільнення від відповідальності за розголошення суспільно необхідної інформації передбачено частиною третьою статті 30 Закону України «Про інформацію», однак дана норма застосовується тільки у випадку, якщо статус інформації як суспільно необхідної був підтверджений рішенням суду.
ІІІ. Про положення пункту 2 частини першої та частин другої і третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації»
Стосовно згаданого у Вашому зверненні обов’язку органу місцевого самоврядування дотримуватися вимоги щодо оприлюднення проектів актів за 20 робочих днів до дати розгляду з метою прийняття повідомляємо таке. Пунктом 2 частини першої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядників інформації (в тому числі органи місцевого самоврядування) зобов’язано оприлюднювати прийняті ними нормативно-правові акти та акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності, іншу інформацію про діяльність суб’єктів владних повноважень, порядок обов’язкового оприлюднення якої встановлений законом. Зі змісту частини третьої статті 15 зазначеного Закону випливає, що оприлюдненню за 20 днів підлягають всі проекти нормативно-правових актів, а також всі проекти інших рішень органу місцевого самоврядування (зокрема індивідуально-правові акти), незалежно від того, чи підлягають вони обговоренню, – якщо інше не передбачено законом. Відповідно, неоприлюднення зазначених проектів, а також рішень органів місцевого самоврядування, інших актів, оприлюднення яких передбачене Законом, тягне за собою відповідальність, про яку докладно мовилося вище. Міра такої відповідальності встановлюється у порядку, передбаченому законодавством.
Хоча в частині третій статті 15 «Про доступ до публічної інформації» винятків щодо вимоги такого оприлюднення не передбачено, на практиці відхилення від 20-денного строку можливе, і це слід мати на увазі, оцінюючи дотримання норм Закону розпорядником. Таке відхилення допускається виключно у випадках, коли інші закони встановлюють інші терміни або сформульовані таким чином, що їх неможливо виконати з дотриманням цього правила.
Наприклад, за певних обставин представники органів влади мають керуватися спеціальним законодавством під час надзвичайних ситуацій. Чинна редакція частини одинадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», на яку Ви посилаєтеся у своєму зверненні, містить наступну норму: «Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки».
Зазначена стаття 59 не визначає вичерпного переліку «невідкладних випадків», у яких дозволяється оприлюднювати проекти актів місцевого самоврядування негайно, без дотримання 20-денного строку, однак чітко вказує: це є можливим у випадку, коли інший (менший) строк передбачений законом. При цьому під «законом» слід розуміти сукупність усіх законодавчих актів, якими регулюються відносини в даній сфері.
Незастосування норми про 20-денний строк допускається також, якщо спеціальний закон чітко обмежує строк прийняття певного рішення. Наприклад, Бюджетний кодекс (стаття 77) встановлює вимоги до кінцевих термінів ухвалення відповідних місцевих бюджетів (два тижні після оприлюднення Державного бюджету). У цьому випадку слід керуватися нормою спеціального закону – Бюджетного кодексу.
Випадки, у яких допускається скорочення строку оприлюднення проектів, виявляються в процесі правозастосовної діяльності.
Звертаємо Вашу увагу також на те, що обов’язок організації підготовки сесій ради, питань, що вносяться на її розгляд, забезпечення оприлюднення проектів рішень ради відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», про які йдеться у Вашому зверненні, покладено на секретаря ради (пункт 4 частини третьої статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Таким чином, безпосередньо на секретаря ради (а не на голову) лягає і відповідальність за неоприлюднення проектів актів ради, її рішень, тощо.
ІV. Щодо припущень про неправомірність дій посадових осіб.
Оскільки ви у своєму депутатському зверненні повідомляєте про дії (бездіяльність), що мають, на Вашу думку, ознаки злочину, звертаємо Вашу увагу на наступне. Згідно з частиною першою статті 62 Конституції України, будь-яка особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду. Зазначеною статтею також визначено, що ніхто не зобов’язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину, а обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом, а також на припущеннях. Окрім того, стаття містить і таке положення: «Усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь». Із зазначеного випливає, що визнання вказаної у Вашому зверненні особи чи інших осіб винними у порушеннях, які їм інкримінуються, та визначення міри відповідальності за їхні дії (бездіяльність) має відбутися у встановленому законом порядку.
V. Про суб’єктів відносин у сфері доступу до публічної інформації з урахуванням засад охорони прав і свобод людини в Україні
Конституцією України встановлено, що права і свободи людини є основою правового становища особи та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Зокрема, відповідно до частини третьої статті 32 кожен громадянин має право знайомитися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею.
Відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Конституції України, утвердження правової держави полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту. При цьому слід мати на увазі: у рішеннях Конституційного Суду України послідовно підкреслюється значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді (п. 1 резолютивної частини Рішення КСУ від 25 листопада 1997 року № 6-зп; п. 1 резолютивної частини Рішення КСУ від 25 грудня 1997 року № 9-зп).
Як зазначено в Законі України «Про доступ до публічної інформації», метою цього законодавчого акту є забезпечення прозорості та відкритості суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації. Суб’єктами відносин у сфері такого доступу, згідно з частиною першою статті 12 Закону України «Про доступ до публічної інформації», є:
1) запитувачі інформації – фізичні, юридичні особи, об’єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб’єктів владних повноважень;
2) розпорядники інформації – суб’єкти, визначені у статті 13 цього Закону;
3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.
З урахуванням зазначеного кожен запитувач як суб’єкт відносин у сфері доступу до публічної інформації має в разі необхідності самостійно звертається до суб’єктів владних повноважень для захисту своїх прав на доступ до інформації, використовуючи для цього ті правові механізми, які закладені у Законі.
VI. Про порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядника інформації
На підставі статті 23 Закону «Про доступ до публічної інформації» рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені запитувачем до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити, зокрема, невиконання розпорядником обов’язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону, надання недостовірної або неповної інформації, несвоєчасне надання інформації, а також: відмову в задоволенні запиту на інформацію; відстрочку задоволення запиту на інформацію; ненадання відповіді на запит на інформацію, тощо. Оскарження до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до частини другої статті 24 Закону України «Про доступ до публічної інформації» особи, чиї права та законні інтереси, на їхню думку, були порушені розпорядниками інформації, мають право на відшкодування матеріальної та моральної шкоди в порядку, визначеному законом. Таке відшкодування потерпілій стороні відбувається за рішенням суду (частина перша статті 31 Закону України «Про інформацію»).
Таким чином, при вирішенні питань інформаційної сфери, яких стосується Ваше звернення, та притягненні до відповідальності винних у порушенні норм, зокрема, чинного інформаційного законодавства радимо Вам сповна скористатися наданими Конституцією і законами України можливостями, про які йшлося вище.
З повагою
Голова Комітету Вікторія СЮМАР
Вик. Селецький П.І.,
т. 255-95-25.