В.о. Голови ГО «Екологія»

Морозу В.В.

а/с 143 (для Воробйова С.В.), м. Київ, 01024

Шановний Володимире Васильовичу!

Ваше звернення (вх. № 04-32/18-130 від 16.02.2016 р.) про надання роз’яснення щодо практичного застосування деяких норм інформаційного законодавства України розглянуто. Ви просите роз’яснити:

– чи зобов’язаний суб’єкт господарювання надавати за запитом громадянина (громадської організації) інформацію щодо впливу власної господарської діяльності на стан довкілля та щодо наявності (відсутності) у нього дозвільної документації;

– чи може посадова особа суб’єкта господарювання, який ухиляється від надання на запит громадянина (громадської організації) інформації щодо впливу господарської діяльності цього суб’єкта на стан довкілля, наявності чи відсутності у нього передбаченої законодавством дозвільної документації, бути притягнута до адміністративної відповідальності на підставі статті 91-4 Кодексу України про адміністративні правопорушення;

– чи зобов’язаний суб’єкт господарювання відповідно до статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» надавати на запит інформацію щодо наявності чи відсутності обов’язкового страхування цивільної відповідальності за шкоду, яку може бути заподіяно аваріями екологічного чи епідеміологічного характеру.

У зв’язку з цим, з урахуванням предмета відання Комітету та відповідно до частини третьої статті 21 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» повідомляємо наступне.

І. Щодо обов’язків суб’єктів господарювання як розпорядників суспільно необхідної інформації

Відповідно до статті 55 Господарського кодексу України (частина друга) суб'єктами господарювання є:

– господарські організації - юридичні особи, створені відповідно до Цивільного кодексу України, державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до цього Кодексу, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку;

– громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані відповідно до закону як підприємці.

Залежно від кількості працюючих та доходів від будь-якої діяльності за рік суб’єкти господарювання можуть належати до суб’єктів малого підприємництва, у тому числі до суб’єктів мікропідприємництва, середнього або великого підприємництва. Вони реалізують свою господарську компетенцію на основі права власності, права господарського відання, права оперативного управління відповідно до визначення цієї компетенції у цьому Кодексі та інших законах. Діючи на цій основі, суб’єкти господарювання - господарські організації мають статус юридичної особи, що визначається цивільним законодавством та Господарським кодексом (частини четверта-п’ята статті 55 ГКУ).

Деякі суб’єкти господарювання можуть бути наділені спеціальними чи виключними правами. Зокрема, під спеціальними правами можна розуміти, наприклад, спеціальні дозволи на користування надрами, оскільки надра є виключною власністю народу України і надаються тільки в користування (Закон України «Про надра»). Інший приклад – надання допуску до перевезення небезпечних вантажів (Закон України «Про перевезення небезпечних вантажів»).

Відповідно до частини другої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» до розпорядників інформації, зобов’язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому зазначеним законом, прирівнюються суб’єкти господарювання, які володіють:

1) інформацією про стан довкілля;

2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту;

3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров’ю та безпеці громадян;

4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).

Таким чином, наведеними положеннями встановлено: суб’єкти господарювання, визначені в пункті 4 частини першої статі 13 закону, які володіють певною важливою для суспільства інформацією, зобов’язані оприлюднювати її та надавати за запитами. Інакше кажучи, у випадку надання інформації, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідної інформації) вони прирівнюються до розпорядників публічної інформації. При цьому слід мати на увазі, що зазначена норма поширюється лише на суб’єктів господарювання і не стосується фізичних осіб, що не є підприємцями.

ІІ. Про суб’єктів адміністративного процесу, визначення судової юрисдикції спорів про доступ до публічної інформації та оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядника

Враховуючи сучасний стан та тенденції розвитку адміністративно-процесуального законодавства, а також теоретичні дослідження вчених цієї галузі права, систему суб’єктів адміністративного процесу становлять:

– громадяни, іноземні громадяни та особи без громадянства;

– державні органи, підприємства та установи;

– громадські об’єднання, інші недержавні організації, підприємства та установи;

– державних службовці;

– службовці громадських об’єднань та інших недержавних формувань.

Сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. При цьому слід мати на увазі таке. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб’єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб’єкт владних повноважень (якщо інше не встановлено Кодексом адміністративного судочинства України). Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об’єднання, юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень.

Водночас слід мати на увазі наступне. Як відзначено в Постанові Пленуму Вищого Адміністративного суду України «Про практику застосування адміністративними судами положень Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» № 11 від 30.09.2013 р., Законом України «Про доступ до публічної інформації» надано інше, ніж у Кодексі адміністративного судочинства України, визначення суб’єкта владних повноважень.

Так, відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону суб’єктом владних повноважень є органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб’єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання. Пунктом 7 частини першої статті 3 КАСУ передбачено, що суб’єкт владних повноважень – це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Диспозицією зазначеної норми в КАСУ визначено всіх суб’єктів владних повноважень, тому сфера дії цієї норми повністю охоплює сферу дії норми, яка міститься в пункті 1 частини першої статті 13 Закону, оскільки диспозиція норми в Законі містить менший перелік суб’єктів владних повноважень та не визначає інших суб’єктів, ніж визначені в КАСУ.

Аналіз указаних норм права та правових висновків, отриманих у результаті тлумачення вказаних норм права, сфера дії одної з яких повністю охоплює сферу дії іншої, дає можливість зробити висновок, що таке правове визначення суб’єктів владних повноважень за Законом не впливає на визначення юрисдикції спору, оскільки незалежно від того, якою нормою визначено суб’єкта владних повноважень, такий спір буде відноситися до юрисдикції адміністративних судів.

На думку ВАСУ, найбільше утруднень щодо визначення судової юрисдикції спорів зазначеної категорії в судовій практиці виникало у зв’язку з тим, що згідно зі статтею 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядниками публічної інформації можуть бути не лише суб’єкти владних повноважень, а і юридичні особи та суб’єкти господарювання (тобто, не суб'єкти владних повноважень).

Зокрема, відповідно до пунктів 2-4 частини першої, частини другої статті 13 зазначеного Закону розпорядниками публічної інформації є:

– юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, – стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;

– особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб’єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, – стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків;

– суб’єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями;

– суб'єкти господарювання, які володіють: інформацією про стан довкілля; інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту; інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян; іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).

Перераховані розпорядники публічної інформації не є суб’єктами владних повноважень, тому в судовій практиці виникали проблеми щодо визначення юрисдикції спорів, у яких відповідачами були такі розпорядники. У зв'язку з цим траплялися випадки відмови судами першої інстанції у відкритті провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 109 КАСУ, оскільки зазначені розпорядники публічної інформації не є суб’єктами владних повноважень, а тому суди вважали, що такий позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Такий підхід зазначеною Постановою ВАСУ визнано помилковим. У низці випадків подібні помилки виправлялися судами апеляційної інстанції з посиланням на частину третю статті 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації», відповідно до якої оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.

На жаль, констатується у Постанові, деякі відповідачі продовжують користуватися вказаною неузгодженістю, заявляючи клопотання про закриття провадження в адміністративних справах, мотивуючи їх відсутністю у відповідача статусу суб’єкта владних повноважень.

На думку Пленуму ВАСУ, такий підхід є неправомірним і юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі спори щодо правовідносин, пов’язаних з доступом до публічної інформації, в яких оскаржуються рішення, дії чи бездіяльність розпорядників публічної інформації, в тому числі й у разі, якщо і такими розпорядниками є не суб'єкти владних повноважень.

Таким чином, рішення, дії чи бездіяльність усіх зазначених вище розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду відповідно до статті 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Запитувач має право оскаржити: відмову в задоволенні запиту на інформацію; відстрочку задоволення запиту на інформацію; ненадання відповіді на запит на інформацію; надання недостовірної або неповної інформації; несвоєчасне надання інформації, тощо. Оскарження до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні, зокрема: в ненаданні відповіді на запит чи інформації на запит; у безпідставній відмові в задоволенні запиту, наданні чи оприлюдненні недостовірної, неточної або неповної інформації; у несвоєчасному наданні інформації, необґрунтованому віднесенні її до інформації з обмеженим доступом; у нездійсненні реєстрації документів, навмисному приховуванні або знищенні інформації чи документів.

Окрім того, відповідно до частини другої статті 24 Закону України «Про доступ до публічної інформації» особи, на думку яких їхні права та законні інтереси порушені розпорядниками інформації, мають право на відшкодування матеріальної та моральної шкоди в порядку, визначеному законом. Таке відшкодування потерпілій стороні відбувається за рішенням суду (частина перша статті 31 Закону України «Про інформацію»).

Підставою для настання юридичної відповідальності, зокрема, є:

– ненадання інформації за запитом);

– безпідставна відмова у задоволенні запиту на інформацію (надання відповіді на запит, у якій посадові особи відмовляють у наданні інформації з підстав, не передбачених статтею 22 Закону);

– необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом – вчинення дій по протиправному закриттю інформації, тощо.

Також слід мати на увазі: рішення за запитом приймається з урахуванням того, що вся відкрита інформація має надаватися за запитами безумовно, зокрема шляхом виокремлення й надання відкритої частини інформації з документів, що містять інформацію з обмеженим доступом (частина сьома статті 6 Закону «Про доступ до публічної інформації»).

З повагою

Голова Комітету                                               Вікторія СЮМАР

Вик. Селецький П.І.,

т. 255-95-35.